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值班律师制度回望:四问待解

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2018年11月19日,湖南省株洲市天元区人民检察院主动联系该区司法局法律援助中心,在该院挂牌成立值班律师工作站。

(本文首发于2019年2月21日《南方周末》)

  全国律师群体有36万多人,其中刑辩律师10万人左右,但全国一年的刑事案件在110万件左右,“要想通过值班律师解决刑事案件的辩护全覆盖问题,其实律师资源非常紧张”。

  传统的法律援助和值班律师之间的最大区别在于,传统的法律援助是为某一个案件的某一个嫌疑人服务,而值班律师只是在值班时段内,为不特定数量的犯罪嫌疑人、被告人提供临时性法律帮助,其服务内容是有限的。也正因如此,后者才能够为更多人提供帮助。

刘明(化名)当律师不过6年,但要“值班”的时候,他有时会“逃”,让所里其他的同事代替他去。

“值班”是在法院、看守所,这不是律所内部的排班,而是一项在全国逐渐铺开的“值班律师制度”。值班律师通常由各律所动员报名,值班者除了负责解答咨询之外,还可提供必要的程序性帮助,当犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时,他们也应当在场。

这些任务,在2017年8月两高三部《关于开展法律援助值班律师工作的意见》中已经明确。刘明也觉得,这填补了犯罪嫌疑人“未委托律师之前”这个最无助阶段的空白,在国家力主“刑辩全覆盖”的背景下,此举亦有望成为法治建设的“标志性事件”。

  值班律师任务不轻松,但回报却不高。中部某市一名协调法律援助的人士对南方周末透露,当地值班律师每天补助一百多元,对老律师来说,这实在“少得可怜”,因而,个别地区出现像刘明这样的“资深律师报名、年轻律师顶班”现象,并不稀奇。

中国政法大学国家法律援助研究院名誉院长樊崇义评价说,截至目前,值班律师在制度建设方面取得了可喜进步,但相关配套制度仍须完善。


一、资源紧张怎么办?

实际上,律师到看守所、法院或检察院值班的做法早已有之,但在“认罪认罚从宽”制度试行之后,值班律师的意义开始变得不同。

认罪认罚从宽制度始于2016年9月,彼时全国人大常委会表决通过,授权最高法、最高检在北京、天津等18个城市进行该制度的试点。

按照试点规则,在可能判处3年以下有期徒刑刑罚的案件当中,若犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的犯罪,对指控犯罪事实没异议,同意检察机关的量刑意见并签署具结书的案件,可以依法从宽处理。

一些法学人士认为,伴随以审判为中心等司法改革的措施不断推进,客观上,案件多了,一些普通刑事案件在法定期限内的审判周期也长了一些,而认罪认罚从宽制度,无疑能分流出一部分较为简单的案件,节约司法资源,提高审判效率。

效率提上去了,如何更能保障人权,这是值班律师制度诞生的原因之一。

“这是一种新的法律援助形式。”中国政法大学国家法律援助研究院院长吴宏耀说,根据2018年刑事诉讼法有关规定,值班律师主要有两方面的职责:一方面,是值班律师的基本职责,即依法为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供基础性法律帮助,比如提供法律咨询、提供必要的程序性帮助等;另一方面,是在认罪认罚案件中的特殊职责。

也就是说,在审查起诉阶段,需要值班律师就特定事项陈述意见、在嫌疑人签署认罪认罚具结书时在场。

吴宏耀注意到,普通公民在刚刚被关到看守所的时候,是最需要法律帮助的,“从国外经验看,在刑事诉讼的早期阶段,尽可能早地给犯罪嫌疑人提供法律帮助,将有助于维护犯罪嫌疑人的合法权益,尤其是有助于减少不必要的追诉、羁押,因而可以更好地保障无辜者的权利。”

一名值班律师也感到,为犯罪嫌疑人第一时间提供法律帮助,能让其尽快了解法律规定、法律后果,缓解恐惧、焦虑、对抗等不良情绪。而以往,法律援助需要按部就班地申请,具有滞后性,值班律师与法律援助律师的不同是,值班律师平时就在看守所,嫌疑人很快就能申请到。

在推行值班律师的省份中,河南常在司法部有关会议上作典型发言。一名在河南某市律所负责法律援助事务的律师透露,当地值班律师由法律援助中心调派,该中心在全市两百多家律所中,先挑选了24家律所作为法律援助受理点。

24家律所与当地各法院、检察院分别对应,若法院或检察院有需要,会直接与所对应的律所联系。若律所抽不出人,他们会再联系其他律所增补值班。

河南另一个律师资源稍少的县司法局副局长向南方周末介绍,该县有近100名律师,通常会往下传达值班律师的名额,动员律师自愿申请,一般3个工作日即可通过审核。

遴选的标准,通常结合工作年限、办案经验、个人品德等方面,优先考虑已有公益律师服务团的优秀律师。若值班律师不充足时,司法局会通知律所主任,让他们自行内部筛选后上报,“但一般情况下,自愿报名的律师已经够用了”。

吴宏耀表示,在认罪认罚制度改革试点过程中,试点地区多是省会城市、律师资源比较丰富的城市,律师资源基本跟得上司法改革的需求。但由于律师资源地域分布极度不均衡,随着2018年刑事诉讼法将值班律师制度作为一项刑事诉讼的基本制度予以推行,就不得不承认:在相当多的地方,包括东南沿海地区的部分基层司法辖区,律师资源将很难满足值班律师制度的现实需要。

他分析了一组数据:全国律协2017律师行业年度报告显示,如今,全国律师群体有36万多人,其中刑辩律师10万人左右,但全国一年的刑事案件在110万件左右,“要想通过值班律师解决刑事案件的辩护全覆盖问题,其实律师资源是非常紧张的”。

在吴宏耀看来,如此背景之下,一定要注意值班律师可以有多种值班方式。除了现场值班,还应该推广现代技术手段的值班形式,包括电话值班、网络视频甚至是人工智能值班,让律师资源稀缺地区的有需求者能得到基本满足。


二、阅卷、调查取证权该不该有?

值班律师有了,不过,他们距犯罪嫌疑人多近?距案件有多近?

  长期关注法律援助领域的吴宏耀发现,不少看守所将值班律师的场域设在监区之外,律师主要服务对象是来探视在押人员的家属,而不是身处羁押状态、亟须获得法律帮助的嫌疑人或被告人本人。

“要想使值班律师制度发挥应有的作用,就必须从制度上要让值班律师能够便利地迈入大墙内,能够为在押嫌疑人、被告人面对面地提供法律咨询服务。”吴宏耀说,立法和司法解释明确规定,看守所应该“为犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供便利”等等,公安等监管部门应当尽快建立一套既兼顾看守所监管秩序,又充分便利在押人员获得值班律师帮助的约见制度,以更有效地发挥值班律师的积极作用。

  在值班律师工作站的设置地点上,先行者不是没有。吴宏耀了解到,在河南省焦作市、深圳福田等地的看守所,已将值班律师工作站直接设置在看守所监区之内了。

  更多地方仍持观望态度。“看守所这个地方有风险。”中部某省一名县级市司法局副局长谨慎地认为,若某些律师与嫌疑人、被告人接触过近,一是不易监管,二是刚试点,担心出现不可控的情况。他称,随着模式成熟,未来,当地将逐渐放开限制,也会增加值班律师人数。

目前,该副局长所在的县级市值班律师约5人,均是公职身份的法援律师。“正常情况下,一个值班律师一天实际工作时长为5小时,会见效率比较高,可以见十几个人。因为服务的多是案件比较明了的嫌疑人。”前述副局长说,如果案情特别复杂,值班律师会建议嫌疑人单独提出申请法律援助,由公安和法律援助中心协调。

在该县,每周二、五看守所才有律师值班。通常,会由警方向法援机构提前沟通需要法律服务的人数。犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时,亦有值班律师在场。

樊崇义注意到,在认罪认罚试点地区,立法设计的一些“法律帮助”,其实已经涉及了实体辩护,而不仅仅是程序上的帮助了。

比如,在认罪认罚案件中,值班律师若要圆满完成法律赋予他的辩护职责,法律诉讼权利就有待进一步完善,“也就是说,立法给予了值班律师很大的期待,但没赋予相应的诉讼权利,比如阅卷权利、与在押犯罪嫌疑人进行自由沟通和交流的诉讼权利”。

这些年,樊崇义调研了不少城市的值班律师制度运作模式。他发现,不少值班律师是愿意阅卷和调查取证的,“很多律师反映在没有阅卷和调查取证的情况下,就在认罪认罚从宽具结书上签字是存在风险的,除此之外,大部分律师是有责任心的,他们也更愿意在了解清楚案情后再为犯罪嫌疑人、被告人提供有针对性的法律帮助,而不是让法律帮助流于形式”。

在坊间,不少人还建议,应该赋予值班律师调查取证的权利。

但这些权利是不是越多越好?有的受访学者持不同看法。

吴宏耀也认为,要让值班律师为每一个嫌疑人调查取证,似乎有点理想化,因为嫌疑人此刻并未授权委托值班律师做辩护人,同时取证也是一个相对较长过程。

“在值班律师制度的定位上,我们应当考虑值班律师能干什么、不能干什么;应当考虑值班律师制度与传统的法律援助制度的协调发展,而不是让值班律师承担原本应当由法律援助律师承担的工作。”他分析说。

吴宏耀强调,传统的法律援助和值班律师之间的最大区别在于,传统的法律援助是为某一个案件的某一个嫌疑人服务,提供的是全方位的、全程性的辩护服务;而值班律师只是在值班时段内,为不特定数量的犯罪嫌疑人、被告人提供临时性法律帮助,其服务内容是有限的。也正因如此,后者才能够为更多人提供帮助。


三、积极性如何提高?

   并非所有值班律师都对这份工作抱有积极态度,其中一个重要原因是待遇不高。

南方周末了解到,在湖北、河南、贵州等多个省市,值班律师每天的值班费常在100-300元之间,150-200元居多,但在一些资深律师看来,其一天所耗费的时间成本远远不止这些。

不少地方都要求值班律师需有3年或5年以上工作年限,但实际上,“执业3年、5年以上的律师大都有着稳定的案源,收费案件已应接不暇,一天100元的补助实在太少。”一名法律援助站点工作人员坦言,因此,本人报名走个形式,让年轻律师代去值班的现象并不稀奇。

但湖北一家律所的主任不这么认为,他从业近20年,做过大量刑事案件,“已经摆脱了基本的生存阶段,业务趋于稳定了”。同样是值班律师的他认为,这更多是履行作为中国法律职业共同体成员的社会义务,“这涉及公共利益与个人利益的冲突怎么解决”。

在值班费用之外,制度亦设置了办案补贴。但在不少地方,这项待遇也不多:一个阶段数百元,到了审判阶段一千多元。

“不能光叫马儿跑却叫马儿不吃草。”樊崇义建议,除了法律援助经费保障外,各地法律援助机构还应积极拓宽法律援助经费的社会筹资渠道,提高值班律师办案补贴的同时,注重值班律师的精神鼓励。

从专业能力的角度出发,樊崇义认为,办案补贴标准应该再细化,比如将阅卷情况、会见情况、辩护词质量等等都作为考核指标。

吴宏耀也认为,让值班律师充分发挥专业能力与辩护水平,是比经济激励、荣誉激励更为关键、持久的解决之策。在有些地区,值班律师在一天的值班过程中,一个案件也没碰上的现象并非孤例,客观上就造成了律师资源的浪费,抑制了律师参与值班律师活动的积极性。


四、重配合、轻制约?

  在一些律师看来,随着值班律师制度的出现,另一项呼吁已久的制度——律师讯问在场权,有了新的实现可能。

受访学者普遍对此持积极态度。吴宏耀说,有些地方现在已经开始试行律师侦查讯问在场,从人权保障来说,这是一个有助于提高犯罪嫌疑人人权保障的重要法律制度。尽管2012年刑事诉讼法规定了讯问同步录音录像制度,但录音录像只能对侦查讯问活动进行固定、保存,没有办法解决侦查讯问过程中犯罪嫌疑人法律知识欠缺问题。

“侦查人员不得利用犯罪嫌疑人对法律的无知而获益。”吴宏耀说,值班律师制度的确立,为推行侦查讯问时律师在场制度奠定了坚实的基础。

但客观限制也是明显的。例如,值班律师人数有限,但每天看守所公、检、法讯问的嫌疑人非常多,难以做到每次到场。

“律师在场权一直是一个争议较大的问题,赞同者认为它能够促使侦查行为更透明、规范,否定者认为其会影响侦查效率。”樊崇义认为,随着社会的进步、观念的改变、侦查手段、技术的发展和完善,尤其是在如今值班律师制度改革的背景下,律师在场权得以实现的可能性会不断提升。

他透露,在其此前主持的三项制度(同步录音、同步录像、律师在场)试点中,侦查人员对待律师在场权的看法,就有一个从抗拒到支持的转变。

这当中的关系值得琢磨。中部某县法律援助中心负责人说,作为值班律师,他们是提供法律帮助的,发现问题却不吱声这是失职,但如果跟办案机关的关系不融洽,那么以后办事受阻挠的情况也会发生。

这也让一些人对部分地区值班律师制度感到担心:尽管值班律师被赋予了控告等职责,但实际运行中,会不会只是“重配合、轻制约”?

作为值班律师,刘明也注意到了这一点。他发现,部分试点的办案机关,为了自己能在办案期限内尽早结案,对值班律师制度落实不到位,因为二者在公平正义和效率上确实存在一定的冲突。

前述法援中心负责人的感受则是“监督作用很有限”,在其看来,一些值班律师将他们的工作理解成了为法院服务,以及配合公安机关、检察机关的办案需要,至于公安的刑讯逼供、案卷中的非法证据,被发现得较少,即使有,值班律师如果没有掌握证据也无从着手。

“所以,值班律师们一般都是善意提醒办案机关,只是每个人的委婉程度不一样。”该负责人说。



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